El artículo 116 de la Constitución Española hace referencia a el estado de alarma, el cual es desarrollado a través de la Ley 4/1981 de 1 de junio reguladora de los Estados de Alarma y Excepción.

Con la publicación del Real Decreto 463/2020 de 14 de marzo, por el que se decreta el estado de alarma por segunda vez desde la entrada en vigor de la Constitución de 1978, siendo la causa lo dispuesto en el art. 4 b) de la Ley 4/1981 de 1 de junio, que recoge la posibilidad de decretar el estado de alarma en “Crisis sanitarias, tales como epidemias y situaciones de contaminación graves”.

Una de las medidas más relevantes que dispone el RD 463/2020 ha sido la restricción a la libre circulación de las personas, para así garantizar el confinamiento y consecuentemente, disminuir la propagación del virus, limitándose así durante la vigencia del Real Decreto el tránsito de personas en la vía pública, permitiéndose únicamente realizar actividades esenciales o de primera necesidad.

Por su parte, el artículo 20 del Real Decreto, de 14 de marzo por el que se declara el estado de alarma en España dispone que:

“El incumplimiento o la resistencia a las órdenes de las autoridades competentes en el estado de alarma será sancionado con arreglo a las leyes, en los términos establecidos en el artículo diez de la Ley Orgánica 4/1981, de 1 de junio”.

Dicho artículo se remite al artículo 10 de la Ley 4/1981 reguladora de los Estados de Alarma, Excepción y Sitio, que indica que: “el incumplimiento o la resistencia a las órdenes de la Autoridad competente en el estado de alarma será sancionado con arreglo a lo dispuesto en las Leyes”.

Por tanto, podemos apreciar que el  Real Decreto 463/2020 no regula un régimen sancionador propio, sino que realiza una remisión genérica a las siguientes leyes: Ley Orgánica de Protección Ciudadana, Ley Orgánica de Seguridad Pública, Ley del Sistema Nacional de Protección Civil, y por último al Código Penal.

No obstante, el RD, de conformidad con el artículo 11 de la Ley 4/1981 el cual establece las medidas que el decreto de declaración de alarma puede acordar, no prohíbe la previsión de incorporar un régimen sancionador. Es más, su artículo 12 establece que será posible acordar tantas medidas como sean necesarias para combatir las enfermedades infecciosas.

A mayor abundamiento, el Tribunal Constitucional en la Sentencia 83/2016 entendió que el RD tiene rango de ley, de modo que “goza de un contenido normativo o regulador que establece el concreto estatuto jurídico del estado que declara, además de constituir una fuente de habilitación de disposiciones y actos administrativos, prevalece sobre la legalidad ordinaria en vigor, en la medida en que viene a excepcionar, modificar o condicionar durante ese período la aplicabilidad de determinadas normas, entre las que pueden resultar afectadas, leyes, normas o disposiciones con rango de ley, cuya aplicación puede suspender o desplazar”. 

Pero como ya hemos adelantado, el RD no regula los aspectos generales del régimen sancionador durante el estado de alarma, sino que simplemente realiza una remisión a las leyes que se han enumerado en párrafos anteriores, y que establecen sanciones en el ámbito administrativo.

Esto ha ocasionado una gran confusión entre los ciudadanos acerca de qué tipo de conductas son sancionables y las cuantías de las sanciones que se aplicarían en caso de no respetar las normas del RD. En aras a solventar esta situación, el Ministerio de Interior el pasado mes de abril publicó una guía orientativa que enumera los hechos y circunstancias más comunes. Pero estas no son las únicas, puesto que las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado pueden expedientar otras.

La propuesta de sanciones referidas:

–  Multa de 601 euros en caso de desplazamiento no autorizado, «sin circunstancias concurrentes».

– Los infractores que presenten una «actitud inapropiada» ante los agentes se arriesgan a una multa de 2.000 euros cuando concurra la circunstancia de «menosprecio» a la autoridad. Para los casos de «intimidación» y «violencia o amenaza» (siempre que no constituyan infracción penal) las propuestas de sanción son de 3.000 y 10.400 euros respectivamente.

– Las personas que persistan en saltarse las restricciones a la libre circulación se exponen a una multa de 1.200 euros.

– Cuando el infractor persista en «la realización de actividades no permitidas en establecimientos comerciales o industriales» los agentes podrán imponer una multa de 2.000 euros. En este caso la propuesta también dependerá de la persistencia mostrada por el infractor.

– Los desplazamientos no autorizados en vehículos se castigarán con multa de 1.500 euros, tanto si se viaja solo como en compañía de menores, personas con discapacidad o en situación de vulnerabilidad. La misma cuantía se establece para los desplazamientos no autorizados a segundas residencias.

– Para las personas que dificulten su identificación inicial, y siempre que exista «dolo» en su acción la propuesta de multa es de 700 euros. Y cuando se produzca una actuación «deliberada» del infractor para «evitar o dificultar su identificación» la sanción podrá ascender a 1.500 euros.

– La organización o participación en actividades en común, festejos, celebraciones, etc. que constituyan un «riesgo elevado» en virtud del «número de personas, circunstancias y proximidad» se sancionará con una multa de 10.400 euros

Ahora bien, en un primer momento se impone una propuesta de sanción, lo que quiere decir que existe la posibilidad de recurrir para probar que su comportamiento está ajustado a la norma, disminuir el importe de la sanción o argumentar la prescripción de la infracción o sanción.

El procedimiento a seguir para recurrir la sanción dependerá de si estamos ante una sanción administrativa, o de si se trata de un delito de desobediencia. En el primero de los casos el procedimiento para recurrir la sanción será formulando alegaciones a la propuesta de sanción, o bien interponiendo recurso administrativo o contencioso-administrativo. Pero si por el contrario se tratara de un delito de desobediencia o resistencia a la autoridad, el procedimiento a seguir sería el penal.

  • PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR.

El procedimiento administrativo sancionador se inicia con una denuncia que acaba en propuesta de sanción acordada por la Delegación de Gobierno, una vez que se nos ha notificado la propuesta de sanción disponemos de un plazo de 15 días para formular alegaciones, proponer pruebas o acogernos al pago voluntario con un 50% de descuento en el importe de la sanción, siempre que no sea muy grave.

Si se formulan alegaciones y se proponen medios de prueba, el órgano instructor admitirá lo que estime procedente, formulará propuesta de resolución y dará trámite para alegaciones. Una vez finalizado este trámite, el órgano competente dictará la correspondiente resolución, y frente a la misma cabe interponer recurso de alzada ante el Ministerio del Interior en el plazo de un mes.

Finalizada esta fase administrativa sancionadores, la única posibilidad para defender nuestros derechos es acudir a la vía judicial a través de un procedimiento contencioso administrativo.

  • PROCEDIMIENTO PENAL POR DESOBEDIENCIA O RESISTENCIA GRAVE.

En el caso de que con el comportamiento se incumpla las medidas establecidas por el estado de alarma y den lugar a un delito de desobediencia o resistencia a la autoridad se incoará un procedimiento penal, que puede llevar aparejada la pena de prisión. Por ello es esencial que se cuente con la asistencia letrada que se encargue de la dirección técnica de la defensa del investigado, al igual que para la realización de un buen recurso ante la jurisdicción contencioso administrativa.

En este sentido, resulta de interés la reciente Sentencia 88/2020 dictada por el Juzgado de lo Penal de Vitoria, el pasado 11 de mayo de 2020, a través de la que se absuelve al acusado del delito de desobediencia grave a la autoridad, delito que se le había imputado por haber sido sorprendido en cuatro ocasiones incumpliendo el confinamiento.

La Sentencia dispone lo siguiente

“(…) es entendible que en aquellas ocasiones en las que el delito de desobediencia se imputa a un particular, el carácter personal del requerimiento adquiera una relevancia singular. Solo así se evita el sinsentido de que un ciudadano sea condenado penalmente por el simple hecho de desatender el mandato abstracto ínsito en una norma imperativa.”

El juzgador considera como requisito indispensable el requerimiento personal con apercibimiento de las consecuencias que se pueden derivar del incumplimiento de la norma para imputar el delito de desobediencia, de tal forma que de no realizarse tan requerimiento, la conducta sería sancionable administrativamente, pero no sería un delito. Y en este sentido señala:

“Expuesto todo lo anterior, estimo que el mero incumplimiento de las limitaciones derivadas del estado de alarma, no implica automáticamente y per se, sino va acompañado de un plus en la conducta llevada a cabo, la comisión de un delito de desobediencia grave a la autoridad o sus agentes, y ello aunque nos encontremos ante una persona que pudiera ser reincidente o reiterativa en tal acusación”. Tal forma de comportarse podrá ser sancionado, a lo sumo y con ciertas dudas, desde un punto de vista administrativo en base el artículo 36.6 LO 4/15 de 30 de marzo de protección de la seguridad ciudadana”.

En atención a esta resolución, podemos concluir que, el incumplimiento incluso reiterado del RD 463/2020 puede llegar a no constituir finalmente un delito de desobediencia, sino que esta conducta únicamente puede ser sancionada administrativamente aplicando para ello las cuantías de las sanciones reguladas en la Ley de Protección de Seguridad Ciudadana.

También está siendo objeto de discusión si el Real Decreto únicamente suspende los derechos fundamentales de los ciudadanos, o si en su caso, va más allá e incluso los prohíbe, sobre todo en relación al derecho de manifestación y de reunión. En este sentido se ha pronuncia el Tribunal Superior de Justicia de Aragón, en Sentencia de fecha 30 de abril de 2020 a través de la cual se estima un recurso contencioso-administrativo interpuesto por la entidad Intersindical de Aragón frente a la resolución administrativa impugnada de la Subdelegación del Gobierno de Aragón por la cual se acordaba prohibir la celebración de una manifestación convocada para el 1 de mayo.

La citada resolución considera que el estado de alarma no ampara la suspensión ni la limitación de ningún derecho, ya que únicamente se permite tal limitación de derechos en caso de estado de excepción, de conformidad con el artículo 11 de la LOEAES. De tal forma que determina que a través del RD 463/2020 cabe la posibilidad de limitar los movimientos de los ciudadanos, pero no es posible que a través de dicha norma se suspenda la libre circulación.

Por ello, las medidas contenidas en el RD no pueden afectar de ningún modo al derecho de manifestación o de reunión ya que dicha afectación únicamente cabría en un estado de excepción, y así lo indica en su fundamento jurídico cuarto:

En definitiva, donde no es posible suspensión ni limitación por vía excepcional, sólo lo será por vía de régimen ordinario, si éste lo permite en el caso concreto. Y en esta línea cabe decir ya que lo que puede justificar una declaración de estado alarma, que es una situación de crisis sanitaria en abstracto, no necesariamente será suficiente para justificar una suspensión de derecho fundamental que tal declaración no puede decretar. Sólo si en el caso concreto concurren datos objetivos suficientes que permitan un correcto juicio de ponderación, cabrá el sacrificio del derecho en liza por el superior interés que contempla el artículo 21.2 de la C.e. o en aras de evitar una indebida colisión con otros valores constitucionales -como puede serlo la preservación de la salud pública en línea con lo dispuesto en el artículo 11 del CEDH, por mor del artículo 10.2 de nuestra Constitución-. Al fin, la cuestión se reduce a la constatación de una suficiente y adecuada motivación de la decisión administrativa sometida a nuestra consideración.

            La Sentencia concluye señalando que la Administración Pública únicamente podría limitar el derecho de manifestación o de reunión cuando justifique que “exista un riesgo objetivo y cierto de contagio y propagación de la enfermedad”, de manera que “no basta con prohibir el ejercicio del derecho que se trate, sin hacer propuesta alguna de modificación o de imposición de condiciones y sin motivar con base en argumentos contrastados la inadecuación de la propuesta realizada”.

Las resoluciones analizadas dejan entrever las dudas que existen acerca de la legalidad de sanciones administrativas que durante el estado de alarma se han impuesto a los ciudadanos. 

Estas resoluciones abren las puertas para recurrir y consecuentemente declarar la nulidad de las sanciones impuestas por las Administraciones Públicas, debido a la imposibilidad de limitar cualquier tipo de derecho fundamental a través del RD 463/2020

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